裕湾资本创始人吴思凯先生认为，积极稳妥发展 PPP,应明确职责、推进立法,
防范政策法律、筹资财务、项目竣工、市场运营等风险,注重专业性管理,同时,恪
守契约精神,形成守信激励、失信惩戒的约束机制。
建言献策
政府与社会资本合作(PPP),是政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系,目的是双方合作提供公共服务或建设基础设施。从
2013 年大力推广 PPP 模式以来 , 我国运用这一模式 , 已经取得了较好的进展,2016 年底已入库项目 1.1 万个,总投资 13.5 万亿元。但也应该看到,目前 PPP
发展仍然存在一些问题,如社会资本参与率不高、管理职责分工不清晰、参与者
利益保障不足、发展管理缺乏规范性、项目实施不专业、个别政府缺乏诚信、保障政策制订不配套等。
明确职责 推进立法
对于 PPP 领域的管理职责,国务院已明确由财政部、国家发改委承担,并通过国家发改委发布的 《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》和财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》予以明确。PPP 领域划分为公共服务和基础设施两大类,分别由财政部和国家发改委统筹负责。但在实践中,仍存在着不协调。
一是公共服务与基础设施未明确界定。仅从两份《通知》来看,公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”,会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务,如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼等。
二是项目论证中法律采用各有侧重。在项目可行性论证基础上,是否采用 PPP
模式,财政部门更强调物有所值评价和财政承受能力论证。而发改部门则将项目是否适用 PPP 模式的论证,纳入到项目可行性研究论证和决策。在选择社会资本时,财政部门更强调采用政府采购法等法规来选择社会投资者,而发改部门则更强调采用《招标投标法》等法律法规来选择。
在 PPP 立法方面,国家发改委、财政部和国务院法制办目前都在结合各自职能积极推进。国家发改委牵头起草了《中国基础设施和公用事业特许经营法(草
案征求意见稿)》;财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》已于 2016
年年底完成意见征求;国务院法制办则拟按照“先条例、后立法”的路径,先出台
PPP 领域条例,来对这三年 PPP 发展予以规范,然后积极推动 PPP 立法。从两部委出台的征求意见稿看,存在着部分内容重复交叉、不少意见相左等问题,应该统筹协调两部门意见,加速推进单一法案的立法工作,将前述建议体现在 PPP 单一法案之中,为推广 PPP 模式提供根本的法律保障。
防范风险
PPP 项目的投资、建设和运营,主要面临政策法律、筹资财务、项目竣工、市场运营等方面的不确定性与风险。现阶段需要从三方面入手,进一步防范化解风险。
一是贯彻落实国家有关要求,强化政府和社会资本合作的政策保障。完善投资回报机制,价格管理体制改革,依法依规合理配置经营资源;加强政府投资引导,通
过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式,优先支持引入社会资本的项目,优先保障配套投入;加快项目前期工作,建立并联审批机制,推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作,协助项目单位解决前期工作中的问题和困难;做好综合金融服务,鼓励依法进行的金融创新,并为此提供充分的条件。
二是设置审慎合理的筹资结构,确定合理的项目自有资金和负债比例、融资期限、利率安排以及借款币种等,发挥直接融资和间接融资两个市场作用。借力境内境外融资的多方资源,使得资金来源尽可能多样化,分散筹资风险,增强风险承受力。筹资者多方参与和监督,有助于降低筹资成本,转移资金风险。
三是涉及总分包的工程,总包应事先制定分包工程验收计划和具体验收要求、验收责任人;对要求验收的分包工程,及时组织验收,做好工作衔接;施工企业在施工过程中,应分阶段整理好相关资料,严格按合同约定进行中间验收,对验收中指出的问题及时按照要求整改;加强项目评估,科学分析预测项目风险,提高项目可行性评估的科学性和可靠性,降低风险程度。
规范发展
根据财政部 PPP 中心数据,PPP 呈现出“规模庞大、速度奇快”的特征。“从
大从快”虽然带来 PPP 市场的短暂繁荣,但背后的乱象频出,蕴藏的风险不言而喻。规范 PPP 项目发展,确保其在风险可控前提下稳妥推进成为摆在政府面前的一大挑战。
在项目规范方面,要着力改变“假”PPP 不断出现的状况,削弱 PPP 作为地方政府新融资工具的冲动,强化示范项目引导作用,做“真”PPP。要改变仍然停留在融资搞建设上的传统思维,杜绝打着 PPP 的旗号,采取政府承担兜底责任的“政
府回购、明股实债、固定回报”等变相形式融资,刻意规避 PPP 管理要求的做法以及等 PPP 做大了再规范的错误认识。
在项目申报流程中,要重视已出现的“重数量、轻质量”现象,扎实做好项目可研报告、物有所值评价和财政承受能力论证等前期准备工作,消除未来项目实施隐患。
契约精神
因 PPP 项目性质的特殊性,政府与社会资本的“伙伴关系”定位,要求政府与市场主体在平等基础上,以平等主体身份通过缔结相应的法律协议,建立法律意义上真正的合作伙伴关系;也要求缔结合同的当事人双方诚实守信,严格履约,恪守契约精神,形成守信激励、失信惩戒的约束机制。
首先,政府要树立平等的契约精神和理念,严格政府信用约束,规范项目操作程序,制订合理的契约条款,依法依规推进 PPP 模式,用制度行为和组织行为提升政府的信用和公信力。其次,应当明确 PPP 项目的可仲裁性——即可以约定 PPP
项目产生纠纷提交第三地商事仲裁机构解决争议,这也是 PPP 项目争端解除的国际惯例,从而消除社会资本方对地方司法不公的担心。
专业性管理
PPP 项目实施在多个环节均具有专业性管理要求,需施工建筑、监理团队、法律、金融、运营等多方面专业人才在 PPP 项目建设各个环节形成团队合力,共同推进。
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